του Ιωάννη Κωνσταντίνου Γ. Χαλκιά*
Ουσιώδες στοιχείο της δικαστικής προστασίας που κατοχυρώνουν το Σύνταγμα και η Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) είναι η επίκαιρη, δίκαιη και αποτελεσματική απονομή της δικαιοσύνης, που αποτελεί εξάλλου το ύστατο καταφύγιο του διοικουμένου που βλάπτεται από τη δράση της Διοίκησης. Oμως, παρά τις προσπάθειες που έγιναν με τους νόμους 3659/2008, 3900/2010, 4055/2012, 4274/2014 και 4635/2019 για επιτάχυνση της απονομής της δικαιοσύνης, ο μέσος όρος διάρκειας μιας δίκης στην Ελλάδα είναι 1.580 ημέρες, σύμφωνα με στοιχεία της Παγκόσμιας Τράπεζας. Και αυτό γιατί, υπό το βάρος εκατοντάδων καταδικαστικών αποφάσεων του ΕΔΔΑ, προκρίθηκε η… πυροσβεστική λύση της επέμβασης κυρίως στη δικονομία και όχι στη ριζική αντιμετώπιση του προβλήματος, δηλαδή της αποτροπής δημιουργίας νέων διοικητικών διαφορών ή στην επίλυσή τους χωρίς προσφυγή στο δικαστήριο.
Όμως, τα προβλήματα που οδηγούν στην αύξηση των εκκρεμών διοικητικών διαφορών, αλλά και στην καθυστερημένη απονομή της Διοικητικής Δικαιοσύνης, είναι πολυπαραγοντικά και εντοπίζονται σε παθογένειες που αφορούν και στις τρεις λειτουργίες: στη Νομοθετική (η οποία ουσιαστικά έχει απορροφηθεί από την παντοδύναμη Εκτελεστική), στην Εκτελεστική και στη Δικαστική.
Η νομοθετική εξουσία με την υπερπαραγωγή νόμων (4.788 νόμοι από το 1974 μέχρι σήμερα, δηλαδή πάνω από 100 νόμοι κάθε χρόνο), και μάλιστα νόμων-μαμούθ, με 55.000 περίπου εξουσιοδοτήσεις, για έκδοση κανονιστικών πράξεων (ΠΔ, ΥΑ, ΚΥΑ), δημιουργεί ένα απόλυτα ασταθές νομικό περιβάλλον, που αποτελεί κινούμενη άμμο για όλους: τη Διοίκηση, τους ιδιώτες, τους δικηγόρους και τους δικαστές. Επίσης, οι διαρκείς αλλαγές στο φορολογικό, ασφαλιστικό, μισθολογικό καθεστώς και στην εκπαίδευση δημιουργούν χιλιάδες δικαστικές διοικητικές διαφορές.
Η Δημόσια Διοίκηση παραμένει ο μεγάλος ασθενής, παρά τις προσπάθειες των τελευταίων 12 ετών για την απλούστευση διοικητικών διαδικασιών, την αναμόρφωση του υπηρεσιακού καθεστώς των δημοσίων υπαλλήλων, την κινητικότητα, την αξιολόγηση, τις προαγωγές, τη θέσπιση θέσης Υπηρεσιακού Γραμματέα, την έκδοση ατομικών διοικητικών πράξεων από τον Γενικό Διευθυντή, την ενοποίηση ελεγκτικών αρχών (ΕΑΔ) και ασφαλιστικών ταμείων (ΕΦΚΑ), τον επιχειρούμενο ψηφιακό μετασχηματισμό (Ν. 4767/20), τον νέο νόμο για το ΑΣΕΠ. Η κομματική παρέμβαση είναι διαχρονικά υπαρκτή, η δε «συναρμοδιότητα» (ενδοϋπηρεσιακά ή και διυπουργικά), σε συνδυασμό με την κρατούσα διοικητική κουλτούρα (φορμαλισμός, νομικισμός, συγκεντρωτισμός), επιβραδύνει ή αδρανοποιεί τη διοικητική δράση και πολλαπλασιάζει ή διαιωνίζει τις διοικητικές διαφορές. Το ίδιο και η εμμονή της Διοίκησης να μην ικανοποιεί αιτήματα λυμένα με τελεσίδικες ή αμετάκλητες αποφάσεις των δικαστηρίων, για λόγους δημοσιονομικούς ή ευθυνοφοβίας ή προσκόλλησης σε μια κακώς νοούμενη διοικητική πρακτική. Ετσι, οι εκκρεμείς διοικητικές διαφορές ανά 100 κατοίκους στην Ελλάδα είναι 2,2, όταν στην Ισπανία είναι 0,3 και στην Πορτογαλία 0,7.
Αλλά και η δημιουργία πλήθους ανεξάρτητων και ρυθμιστικών αρχών έχει οδηγήσει όχι μόνο στην ποσοτική αύξηση των διοικητικών διαφορών αλλά και στη γέννηση νέων ειδών, με ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και πολυπλοκότητα.
Το μεγαλύτερο μέρος των παραπάνω διοικητικών διαφορών καταλήγουν στα δικαστήρια, ενώ θα έπρεπε να επιλύονται στο πλαίσιο του διοικητικού ελέγχου ή εξωδικαστικά ή με εναλλακτικούς τρόπους. Σημειώνεται ότι το 90% των φορολογικών υποθέσεων στη Γαλλία επιλύονται από την ίδια τη Διοίκηση και δεν καταλήγουν στο δικαστήριο.
Οι παθογένειες της Δικαιοσύνης στα οργανωτικά-λειτουργικά θέματα και στη δικονομική διαχείριση των διοικητικών διαφορών επιδρούν σημαντικά στην καθυστερημένη απονομή της: Ανυπαρξία Συνταγματικού Δικαστηρίου. Αδυναμία εναρμόνισης της νομολογίας, που θα παρείχε την απαιτούμενη ασφάλεια δικαίου, τόσο στους πολίτες όσο και στη Διοίκηση, θα εξασφάλιζε την ισότητα των πολιτών έναντι του νόμου και θα περιόριζε σημαντικά τη δικαστική ύλη σε όλους τους βαθμούς δικαιοδοσίας. Παρωχημένη χωροταξία των δικαστηρίων, πολλά δικαστήρια, διάσπαρτα στην επικράτεια, αν και τα πληθυσμιακά, συγκοινωνιακά και συναλλακτικά δεδομένα έχουν μεταβληθεί ριζικά. Πολλοί δικαστές, με την αναλογία το 2016 να είναι 25,8 δικαστές ανά 100.000 κατοίκους, από τις μεγαλύτερες στην Ευρώπη, …λίγοι δικαστικοί υπάλληλοι, με αναλογία στην Ευρώπη 3,5 υπάλληλοι προς 1 δικαστή, ενώ στην Ελλάδα η αναλογία είναι 1 υπάλληλος προς 3 δικαστές! Η απαρχαιωμένη υλικοτεχνική υποδομή και η περιορισμένη χρήση της ψηφιακής τεχνολογίας συμπληρώνουν την προβληματική εικόνα.
Στην Ελλάδα, από τις 55.000 δίκες που κάθε χρόνο διεξάγει το ΝΣΚ εκπροσωπώντας το Δημόσιο, οι μισές θα μπορούσαν να επιλυθούν χωρίς να φτάσουν στα δικαστήρια, αν ληφθούν ριζοσπαστικά και γενναία μέτρα για να έχουμε γρήγορη, φτηνή και ποιοτική Δικαιοσύνη. Ειδικά για τις διοικητικές δίκες, η δέσμη των παρακάτω 10+1 μέτρων είναι αναγκαία:
1ο. Περιορισμός της πολυνομίας και θέσπιση σταθερού, απλού και βιώσιμου φορολογικού, ασφαλιστικού και εκπαιδευτικού συστήματος.
2ο. Νομοτεχνική επεξεργασία των κανονιστικών πράξεων από το ΝΣΚ.
3ο. Αποδοτικότερη λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης και πλήρης απεξάρτησή της από το κομματικό σύστημα, περιορισμός της «συναρμοδιότητας», κατάργηση γραφειοκρατικών διαδικασιών, θέσπιση μισθολογικών και βαθμολογικών κινήτρων για την απόδοση του υπαλλήλου, άμεση εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων και υποχρεωτική αλλαγή της διοικητικής πρακτικής σε περιπτώσεις που αυτή κρίθηκε μη νόμιμη από τα δικαστήρια ή από γνωμοδοτήσεις του ΝΣΚ.
4ο. Θέσπιση υποχρεωτικού σταδίου ενδικοφανούς προσφυγής σε βασικές κατηγορίες διοικητικών διαφορών. Στη Γαλλία μόνο το 30% των υποθέσεων όπου προηγήθηκε στάδιο ενδικοφανούς προσφυγής καταλήγουν στα δικαστήρια.
5ο. Ενίσχυση της αρμοδιότητας του ΝΣΚ για εξωδικαστική ή συμβιβαστική επίλυση διοικητικών διαφορών και θέσπιση του θεσμού της διαμεσολάβησης σε ορισμένες κατηγορίες αυτών.
6ο. Ριζική απλούστευση της διοικητικής δικονομίας. Μια διαδικασία για όλες τις διαφορές, διαδικασία express για προσωρινή προστασία, ειδικές ρυθμίσεις για άμεση εκδίκαση σοβαρών υποθέσεων για την εθνική οικονομία, κατάργηση δικονομικών παγίδων με περίπλοκες και αχρείαστες επιδόσεις και ακατανόητες και χρονοβόρες παραπομπές.
7ο. Νέα φίλτρα για άσκηση ενδίκων μέσων, όπως για παράδειγμα προηγούμενη παροχή άδειας από το δικαστήριο για την άσκηση ενδίκου μέσου ή αντιγραφή της ρύθμισης του ΕΔΔΑ για τη μη εισαγωγή στο Δικαστήριο υποθέσεων απαράδεκτων ή αβάσιμων.
8ο. Τροποποίηση των διατάξεων για την πιλοτική δίκη και το προδικαστικό ερώτημα, ώστε η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας να δεσμεύει υποχρεωτικά κάθε διοικητικό δικαστήριο που δικάζει όμοιο νομικό θέμα.
9ο. Εκδοση αποφάσεων με συνοπτική αιτιολογία σε ορισμένες κατηγορίες υποθέσεων.
10ο. Επίσπευση του ψηφιακού μετασχηματισμού της Δικαιοσύνης, εφαρμογή της ψηφιακής δικογραφίας και των τηλεδιασκέψεων, ηλεκτρονικές υποβολές και εφαρμογή της Τεχνητής Νοημοσύνης.
10ο+1. Λειτουργία του ΑΕΔ ως Συνταγματικού Δικαστηρίου (απαιτείται αναθεώρηση του Συντάγματος) που θα μπορεί να ελέγχει και προληπτικά τη συνταγματικότητα των νόμων.
Το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, ο νομικός παραστάτης του Δημοσίου και δεκάδων Ανεξάρτητων Αρχών, ΝΠΔΔ και ΑΕΙ, με τον υπό ψήφιση νέο Οργανισμό του, αναδιοργανώνεται, αλλάζει τη δομή του, δημιουργεί εξειδικευμένους θεματικούς Σχηματισμούς, αναδιατάσσεται χωροταξικά σε όλη την Επικράτεια, με ισχυρά πολυπρόσωπα Γραφεία ΝΣΚ και ολοκληρώνει τον εκτεταμένο ψηφιακό του μετασχηματισμό. Μπορεί, κατά συνέπεια, να συμβάλλει αποφασιστικά στην αποσυμφόρηση των διοικητικών δικαστηρίων, αναλαμβάνοντας τη νομοτεχνική επεξεργασία των κανονιστικών διοικητικών πράξεων, τη στελέχωση των επιτροπών εκδίκασης ενδικοφανών προσφυγών, τη δημιουργία Τμήματος Διαμεσολάβησης, τη συστηματική άσκηση της συνταγματικά προβλεπόμενης αρμοδιότητάς του για αναγνώριση απαιτήσεων και την ενίσχυση των φίλτρων για την αποφυγή άσκησης αβάσιμων ενδίκων μέσων (ήδη τη διετία 2019-2020 τα ένδικα μέσα που άσκησε το Δημόσιο μειώθηκαν κατά 40%).
*πρόεδρος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους
**πρώτη δημοσίευση: www.tovima.gr
